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土壤污染防治法解读

点击数:259 次 发布日期:2019-11-15

索 引 号 008384918/2019-00314 主题分类 政策解读
发布机构 区生态环境局 发文日期 2019-11-15 16:57:38
名  称 土壤污染防治法解读
文  号 主 题 词

2018831日,第十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了土壤污染防治法,国家主席习近平签署第8号主席令公布,自201911日起施行,这意味着大气、水、土壤三大环境领域的污染防治法已全部齐备,为全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战特别是扎实推进净土保卫战筑牢了法治根基。

一、出台背景

(一)土壤污染问题突出

土壤被誉为“生命之基、万物之母”,是构成生态系统的基本要素,也是人类赖以生存的重要物质基础,是工农业生产不可或缺的宝贵资源。土壤污染防治,直接关系到农产品质量安全、人居环境安全和生态环境安全,直接关系人民群众身体健康。

土壤污染问题与大气、水污染问题同样受到全社会关注,土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程,已经纳入国家环境治理体系。20052013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,全国土壤总的点位超标率为16.1%,耕地超标点位为19.4%,土壤污染已成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会的突出问题。

(二)专门性的土壤污染防治立法缺失

纵观土壤环境保护立法史,土壤防治专项立法起草比较晚:相较1984年就出台的水污染防治法,晚了整整34年。部分土壤污染防治措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律中,这些规定十分分散,缺乏系统性,其针对性和可操作性不强,无法满足土壤污染防治工作的客观需要,导致土壤污染防治工作无法系统有序地进行,使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。解决以上这些问题,需要一套系统、综合的法律对策、构建专门的法律制度、采取可操作的措施。对此,制定一部专门性的土壤污染防治法是系统解决上述问题的根本途径。

(三)缺乏对土壤生态系统的整体性保护

土壤污染防治需要采取整体性、综合性的保护措施,然而我国的环境立法往往是按照自然资源的要素(如水、大气等)分别进行资源保护立法和污染防治立法,缺少对生态系统各要素间的内在联系和整体性利益的考量,使得生态环境破坏的行为无法得到有效遏制,生态系统的整体性功能难以实际提升。我国的《水污染防治法》《大气污染防治法》等单行污染防治法律法规也没有将可能发生的大气循环与水循环最终可能导致的土壤污染纳入法律规制的范围。

(四)缺乏对土壤污染的系统性预防

由于土壤污染原因的复杂性,法律法规中的预防作用体现得并不明显。现有土壤污染的专门制度也侧重于污染场地的治理,事后性突出。虽然土壤污染后果出现以后的恢复和救济也很重要,但如果缺少预防性的有效措施,也会导致治不胜治。

(五)缺乏全面的责任体系

首先是责任主体不明确。土壤环境保护的责任主体、土壤污染的违法主体、土壤污染防治的义务主体时常发生缺位或错位。其次是处罚力度不够,违法成本低。再次是责任追究机制缺乏,缺少有效的责任保障机制。

(六)政策支持

党的十八大提出把生态文明建设放在突出位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面和全过程,建设美丽中国,实现中华民族永续发展,并首次生态文明写入党章。净土保卫战作为污染防治“三大战役”之一,2016年国务院印发《土壤污染防治行动计划》。

习近平总书记:“只有实行最严格的制度、最严密的法治、才能为生态文明建设提供可靠保障。”

为了贯彻落实习近平生态文明思想,扎实推进净土保卫战,坚决打好污染防治攻坚战,出台土壤污染防治法势在必行。

二、适用范围

适用从事土壤污染防治及相关活动。进一步从对土壤污染的法律定义,是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤,引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变,影响土壤功能和有效利用,危害公众健康或者破坏生态环境的现象。也就是限定为人为活动造成的后果。但在我国部分地区,土壤中重金属的天然本底值高,即便没有人为活动,也会对人群健康或生态环境带来危害;当然,人为活动会加剧这种危害。

三、主要内容

(一)确立了土壤污染防治工作的原则和基本制度

1.原则:预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与。

2.基本制度(也是土壤污染防治环节):规划、标准、普查、监测、调查、风险评估、风险管控、修复、效果评估、信息共享(后期管理)。

(二)预防和保护制度

1.从事生产经营活动的单位和个人应当采取有效措施,防止有毒有害物质渗漏、流失、扬散,避免土壤污染。

2.生态环境部会同有关部门公布重点控制的土壤有毒有害物质名录,市级以上生态环境主管部门制定并发布土壤污染重点监管单位名录,重点监管单位应当履行相应法定义务。

3.强化农业投入品管理,防止农业面源污染,加强对未污染土壤和未利用地的保护。

(三)土壤污染风险管控和修复责任制度

1.土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复义务,土地使用权人依法承担风险管控和修复。

2.地方政府及其有关部门可根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。

3.鼓励和支持有关当事人自愿实施风险管控和修复。

4.农村集体经济组织及其成员、农民专业合作社等具有协助实施风险管控和修复的义务。

5.因实施或者组织实施风险管控和修复活动所支出的费用,由土壤污染责任人承担。土壤污染责任人不明确或者存在争议的,依土地分类由有关部门认定。

(四)农用地分类管理制度

将农用地划分为优先保护类(未污染、轻微污染)、安全利用类(轻度污染、中度污染)和严格管控类(重度污染),并规定不同的管理措施。

(五)建设用地风险管控和修复名录制度

省级生态环境部门会同有关部门制定名录。列入名录的地块,都要采取相应的风险管控措施,如划定隔离区域,加强监测;不得开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。

(六)水土污染一体防治制度

主要是地下水、饮用水水源安全。

(七)土壤污染防治的保障和监督管理制度

1.国家采取有利于土壤污染防治的财政、税收、价格、金融等经济政策和措施;各级政府安排必要的资金用于土壤污染防治。

2.国家加大土壤污染防治资金投入力度,建立土壤污染防治基金制度。

3.明确地方政府对土壤安全利用的主体责任以及生态环境及有关主管部门的监督管理责任,建立约谈等问责机制。

4.鼓励新闻媒体、社会公众对土壤污染防治违法行为进行监督。

5.明确生态环境主管部门和有关部门现场检查权和行政强制权。

(八)按照严惩重罚精神对违法行为设定法律责任

对土壤污染重点监管单位、从事土壤污染风险管控和修复的专业公司以及其他生态经营者的47种违法行为,给予罚款、没收违法所得等处罚,对拒不改正、造成严重后果或情节严重的,责令停产整治,罚款上限100或200万元。对12种情形设定了双罚制,既罚单位,还罚责任人员。对向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等,情节严重的,可以移送公安机关适用行政拘留。同时,对未依法履职的政府及部门追责问责。

四、政府(部门)职责

(一)政府责任清单(21项)

共计21项,包括:

1.应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。

2.加强对土壤污染防治工作的领导(组织、协调、督促有关部门依法履职尽责)。

3.加强土壤污染防治宣传教育和科学普及,增强公众土壤污染防治意识,引导公众依法参与土壤污染防治工作。

4.将土壤污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划、环境保护规划。

5.批准土壤污染防治规划。

6.省级政府可以制定地方土壤污染风险管控标准。

7.可以根据实际组织开展土壤污染状况详查。

8.应当统筹规划、建设城乡生活污水和生活垃圾处理、处置设施,并保障其正常运行,防止土壤污染。

9.应当重点保护未污染的耕地、林地、草地和饮用水水源地。

10.应当加强对国家公园等自然保护地的保护,维护其生态功能。

11.应当按照土地利用总体规划和城乡规划,严格执行相关行业企业布局选址要求,禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建、改建、扩建可能造成土壤污染的建设项目。

12.发生突发事件可能造成土壤污染的,应当立即采取应急措施,防止土壤污染,并做好土壤污染状况监测、调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复等工作。

13.可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。

14.应当依法将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田,实行严格保护。

15.批准划定特定农产品禁止生产区域的建议。

16.应当鼓励对严格管控类农用地采取调整种植结构、退耕还林还草、退耕还湿、轮作休耕、轮牧休牧等风险管控措施,并给予相应的政策支持。

17.批准划定隔离区域的建议。

18.组织实施土壤污染风险管控和修复。

19.应当加强对土壤污染的防治,安排必要的资金。

20.应当将土壤污染防治情况纳入环境状况和环境保护目标完成情况年度报告,向本级人大或者其常委会报告。

21.应当依法加强对向沙漠、滩涂、盐碱地、沼泽地等未利用地非法排放有毒有害物质等行为的监督检查。

(二)政府部门责任

地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理;地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。

地方各级人民政府、生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门未依照本法规定履行职责的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

依照本法规定应当作出行政处罚决定而未作出的,上级主管部门可以直接作出行政处罚决定。

五、贯彻执行建议

(一)政府(部门)

深入学习领会,广泛宣传报道,加强各方培训,完善配套措施,强化法律执行。

(二)企业

1.建立土壤污染防范体系

加强内部管理,结合企业自身情况建立责任人制度、土壤污染调查、监控、风险管控与分担等制度,将土壤污染防治纳入环境风险防控体系,严格按照法律法规的规定建设和运营污染治理设施,确保重点污染物稳定达标排放,并开展用地土壤环境监测,以防止生产活动对相关的土壤环境造成污染,投保环境污染责任保险,引入第三方协助管理与风险分担。

2.防范土地出让、收回、续期与开发的影响

现有的据点如存在土壤已经受到污染的地块,土地使用权人或土地使用权受让人应对污染场地进行环境调查评估,并对污染场地进行修复。企业如果未能完成土壤的修复,则面临着土地续期、出让及建设开发不能的风险。

3.防范场地转让、公司并购中的土壤污染责任风险

在商业并购中,涉及土地转让的,收购方应聘请具备资质的评估机构对场地的土壤环境进行调查评估,以全面了解标的土地的污染状况。

在土地转让合同或并购协议中(包括资产收购和股权收购),需明确约定土壤污染责任的承担方,并对修复费用的承担问题进行具体明确,同时还可对担保以及赔偿等问题进行约定。

结语:土壤污染防治正在爬坡上坎,任重道远,虽不是一朝一夕能完成的,但我们应只争朝夕稳步推进、严格管控确保安全,抓这件事,不动摇、不松劲、不开口子。


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